北京市新一轮土地使用制度改革已历时一年，至今供地环节依然混乱无序。是什么拖住了北京土地市场前行的步伐？

　　本地所谓“有实力”的企业对公开交易鲜有问津

　　2002年7月，北京市发文停止经营性土地协议出让。此后至今，北京市土地储备中心先后成交了六个地块。稍加注意就会发现，通过公开交易取得土地的开发商主要是外地企业和规模相对较小的企业，本地所谓“有实力”的企业对公开交易则鲜有问津。据一位参与了公开竞价的开发商推测，很可能是因为他们“看不上”通过储备中心推出的这几块土地。

　　具体而言，一来是在挂牌招标中以“七通一平”的熟地形式出让的土地，搬迁补偿或者一级开发的费用没有讨价还价的余地，“拿地”成本相对偏高；二来这种熟地的规划已经固定，容积率等对成本影响较大的指标可更改的余地甚小；三来通过储备中心推出的土地相对有限，选择性不大。因此对于有“关系”的开发商而言，还是土地交易市场以外的广阔天地更大有作为。

　　根据北京市国土房地局的33号文，开发商手中按规定可以办理协议出让手续的项目用地，此刻如不能与土地部门及时签订出让合同，就要面临被政府拿到土地市场公开拍卖的命运。开发商们当然不会坐以待毙，他们早就闻风而动，一方面要为“拿地”踏破铁鞋搜寻新目标，一方面又要为“保地”争分夺秒办理各种批文。在这轮突击“拿地”和“保地”的浪潮中，不少多年没有启动或卖不动的项目也都借机找到了“下家”。有的开发商自称汽车轮胎就因此被磨坏了好几个。

　　制度的变革从来不是一蹴而就，事实上，在2002年最后几个月，在北京市土地部门致力于将土地交易逐渐统一到公开市场的同时，大量的房地产企业却忙于争食“场外交易”的最后晚餐。2002年1月15日，北京市国土房管局以一纸《关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见》(以下简称为《意见》)为起点，迈出了土地制度改革的步伐。从那时算起，北京市以统一供地权、严格控制建设用地供地总量为主要目标的土地市场改革已经整整进行了一年，然而，时至今日，开发商仍在等待观望，“圈地”运动并未结束，土地协议出让和挂牌招标拍卖并行不悖，凡此种种都揭示着北京市供地环节仍然混乱的事实。

　　六个方面演化为无数个供地口子

　　和其他地方相比，北京的地面要大得多，情况也复杂得多。这里部委林立，利益主体多元，“关系”纵横交错。据了解，过去北京的土地供应渠道主要集中在六个方面：其一，北京市城市危房改造的土地一直由各区政府或者危改办直接划拨；其二，大型国有一级土地开发企业，一般直接或部分属于市或区所有，多年来积累了大量政府划拨土地，既可以自己开发，也可以外转给别人开发；其三，近郊区县成立的20多个开发区，直接掌握着新征土地的转让权，近郊一些乡镇也允许房地产开发企业将集体土地征用后直接投入市场；其四，随着城市总体规划的调整，大量占用黄金地段的老牌工业企业需要实施搬迁，这也成为大量划拨土地的重要来源；其五，中央在京单位也拥有大量划拨土地，可以自行与开发商合作开发；其六，城市建设产生大量绿化隔离带，各区也可自行规划开发。

　　六个方面演化为无数个供地口子。这些“口子”往往“上可通天，下可入地”，因此使得统一供地权的难度远高于其他一些城市，开发商们则正好可以见缝插针。法律赋予土地部门的权力往往比不上某某人的一句话或某些部门的一个批文。

　　最终，北京市在土地供应规划、土地收购储备、土地公开市场三位一体的结构之下，确立了“抓两头，放中间”和“抓重点，放一般”的原则。

　　具体而言，“抓两头”就是“一头”抓统一储备，所有需储备土地统一纳入储备库；“一头抓统一供应，保证市政府对土地市场供应总量的控制能力。所谓“放中间”指的是土地储备期间的一些具体事务工作，如一级土地的一级开发，放手让区、县或者委、办、局自己进行。

　　而“抓重点”即为重点收购储备对城市规划影响重大和对土地市场影响重大的地块；“放一般”是指对一般性用地不强求一定要收购储备，可以由原用地单位申请规划用地等条件后，到土地市场公开交易。

　　此外还有一个重要原则，就是保持现有的土地收益分配制度不变。也就是说，一方面，除一些重点功能区并不是市区所有的土地都纳入收购储备的范围；另一方面，收购储备再出让的利益并不完全集中在市政府。这是一条迂回之路。

　　大量开发商抢搭协议出让末班车

　　2001年下半年以来至今，为推行土地储备制度和土地入市公开交易制度，北京市除成立土地整理储备中心和土地交易市场，13个配套文件也已经先后出台。

　　记者在北京市房地局土地出让处办公室外的墙壁上看见一张崭新的办事流程图。根据2002年年初的一份文件，土地出让行政审批程序有了重大调整。通过公开市场进行的土地招标、拍卖和挂牌，程序的起点均为国土房地局，原先计委的事先立项成了事后备案，对于土地出让不再形成实际约束。也就是说，在正常情况下，经营性用地只能进入公开市场，这在审批程序上已无回旋的余地。

　　调整审批程序有关政府部门之间的职能变动，需要下很大的决心，北京市政府此举可谓用心良苦。北京既然无法将所有的供地渠道通过土地收购储备统一到土地部门手中，那么只有选择改变审批程序，同时建立公开市场，最大限度地限制协议出让。对于上市交易的土地，除应收土地出让金，不再另外“抽头”，这样也有利于将不同主体的利益统一到土地的公开市场当中。

　　当然，对于所掌握的土地是否上市，何时上市，如果政府拿不出统一的计划，各个供地的“口子”还是可以各行其道。所以从2002年10月开始，北京市又开始加紧编制年度土地利用计划。

　　在理论上，这个方案符合北京的特殊情况，是可行的。然而，在现实当中，就北京而言，旧体制下的“场外交易”牵涉到方方面面的利益，因而具有相当顽强的生命力。即便在令开发商颇受震动的33号文件当中也依稀可见各个利益群体的影子。

　　根据规定，有三种情况经市政府批准可以协议出让：第一类是绿化隔离带项目，小城镇建设项目、危旧房改造项目以及其他重大建设项目中的经营性用地；第二类是规划为高科技、工业用途的经营性项目用地确需协议出让的土地；第三类是市政府批准的其他经营性项目用地，对于某些无孔不入的开发商而言，这已经足够。

　　此外，按照33号文件规定，大量在2002年6月30日以前已经取得市计划主管部门立项批复和审定设计方案通知书、规划用地许可证，但尚未办理土地征用手续或国有土地使用权出让手续的经营性项目用地，都可以继续办理协议出让手续。这显然是对局部利益不得不给予的“照顾”，它为原本周密的安排留下了缺口。大量开发商借此抢搭协议出让末班车。

　　年度土地供应计划更显得举足轻重

　　2002年12月，在对北京房价和地价偏高的谈论达到高潮之际，北京市国土房地局推出了国有土地使用权改革后首次更新的基准地价。在新闻发布会上，房地局有关人士普遍担心基准地价的调整会对市场产生“误导”。他们反复强调，这只是为了更加真实地反映出北京总体地价水平，基准地价只是决定土地出让价格的一个因素，招标拍卖根据基准地价只是确定一个底价水平，并不一定造成房价和土地出让金的上升和下降。

　　但是，北京市国土房地局有关人士也承认，一个城市土地市场的需求虽然可通过公开市场的价格变化间接有所感觉，但准确的结论却“不是一句话可以说出来的”。他们表示：“这个问题是领导最关心的，也是社会最关心的，更是我们愿意知道的。”出让处有关人士透露，北京市房地局前些时候已经做过需求调查，但由于北京城市比较大，涉及的方面太多，调查者发现对需求做出精确预测几乎是不可能的。土地储备中心有关人士也告诉记者，由于目前市场反馈机制还没有建立，几乎很难确定市场上的土地是多还是少。因而在此意义上也还谈不上调控市场。

　　既成的事实很难改变。于是，在新的制度构架和新的情况下，年度土地供应计划更显得举足轻重。2003年一季度，北京市政府首次土地年度供应计划和出让计划就要公之于众。和以往不同的是，在年度土地供应计划基础上制定的年度土地出让计划，将是今后北京市土地市场向社会供应土地的基本依据。

　　目前，计划尚未出炉，负责牵头制定这一计划的北京市计委投资处就不时接到开发商打来的电话。对他们来说，为开发项目争取供地计划指标一下子变得至关重要。可以认为，这是北京房地产市场走势新的风向标。新一轮的利益纠葛正在生成，新的压力也将产生。目前还很难看清变化后的制度对市场的发育究竟能起到什么样的作用。随着2003年的跨入，北京市土地市场改革新的悬念也即将展开。贝才