集体建设用地使用制度改革稳步推进，体现制度创新精神的流转政府框架初步构建

　　随着社会主义市场经济体制的建立和社会经济的发展，城镇化进程的加快，农民集体所有建设用地使用权流转大量发生。为改革集体建设用地使用制度，规范集体建设用地使用权流转行为，维护农民集体土地权益和市场经济的正常秩序，形成全国统一的国有和集体建设用地市场，原国家土地管理局布置进行了广泛调研，进行了试点和深入研讨，提出了“转权让利”和“保权让利”两种模式的管理思路。国土资源部成立后，部党组连续两年将其作为重大调研课题，有关部门进行了充分的调研、试点，并先后召开了3次土地制度创新座谈会，在此基础上形成了政策框架。

　　限定流转范围。流转的范围要严格界定为权属合法、界址清楚的集体建设用地使用权。严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地。

　　加强规划管理。集体建设用地流转必须严格控制总量，符合土地利用总体规划，在城市、村镇规范区内的，还应符合城市规划和村镇规划，否则不能流转。

　　加强流转合同管理。集体建设用地确定给单位和个人使用，应当由所有者代表与使用者签订书面合同；集体建设用地使用权发生流转，原使用者应征得土地所有者的同意，由原使用者与新使用者签订流转合同，且明确所有者和使用者的权利和义务。

　　加强土地产权管理。加快农村土地所有权和集体建设用地使用权的确权登记工作，对流转实行严格的登记管理。

　　切实保护集体建设用地所有者和使用者的权益。集体建设用地使用权使用和流转，必须坚持土地所有者和使用者自愿的原则，任何组织和个人不能包办代替。

　　加强土地市场统一管理，建设公开、安全、稳定的集体建设用地和国有建设用地的统一市场。严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的，必须征为国有，纳入国有土地市场统一管理；集体建设用地使用者不得擅自改变用途，确需改变用途的要经有关部门审批；积极引导集体建设用地使用权流转进入土地有形市场，土地用途为商业、旅游、娱乐等商服用地的，必须采取公开竞价的方式交易，以协议方式流转的，应评估地价、集体决策并公开结果。

　　重视市场配置土地资源中存在的问题，把握土地市场建设的主动权

　　尽管从总体上看市场配置土地资源取得了很大成绩，但有些地区仍存在着一些违背市场配置原则的问题，这些问题不及时解决，将严重影响市场配置土地资源基础性作用的发挥。

　　行政干预仍不同程度地存在，有的地方还相当严重。现行制度规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权，必须以招标拍卖挂牌方式出让，同一宗地只要有竞价的就要实行公开的市场供应，严禁行政权力进入土地市场。但在实践中，政府个别领导的干预还时有发生，本应招标拍卖挂牌供应的，仍采用协议方式，有些地区的政府领导以打招呼、批条子等形式指定供地对象、供地位置、供地面积、供地用途、供地方式和供地价格等，严重的行政干预，致使市场配置土地资源的环境难以形成。

　　多头分散供地，弱化了政府对土地的集中统一管理。目前，有的地区大量土地仍由原土地使用者自发交易，土地一级市场基本没有形成政府垄断；一些园、区用地未纳入当地政府的统一管理，各自分散供地，压价竞争；有的园、区仍在通过各种行政渠道要求政府赋予其“统一”的土地供应权，以招商引资或推进工业化的名义低价出让、划拨供地。这种状况，破坏了正常的土地供求关系，致使统一、规范、有序的土地市场难以形成，严重影响了国有土地的市场配置。

　　军用土地转让给地方单位，改变为经营性土地未实行招标拍卖挂牌方式出让。目前，以划拨方式取得的军用土地转让给地方单位，改变用途用于房地产开发时，基本上没有纳入统一供地计划，主要是以协议方式转让，没有实行招标拍卖挂牌方式出让。一方面，军用划拨土地改变用途低价转让给地方单位会造成军队资产的流失；另一方面，划拨土地改变用途用于房地产开发游离于政府对国有土地市场的统一管理之外，对形成公开、公平、公正的土地市场不可避免地产生冲击。

　　司法裁决的划拔土地使用权处置不规范。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》?国务院令?规定：划拨土地使用权，除符合有关条件外，不得转让、出租、抵押?以下简称处置?；符合条件的，经市县人民政府土地管理部门和房地产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以处置；划拨土地使用权处置应向当地市县人民政府补缴或者以处置所获收益抵缴土地使用权出让金。《城市房地产管理法》第39条明确规定：以划拨方式取得土地使用权，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。可见，处置划拨土地使用权要经过批准是法律赋予政府和土地行政管理部门(现在是国土资源管理部门)的职权；处置划拨土地使用权要向市县政府或国家缴纳土地收益。但在房地产纠纷的司法裁决中，存在着法院不经有权机关批准，就处置划拨土地使用权的现象，一方面造成了司法权侵害行政权；另一方面，法院处置划拨土地使用权，使本应由政府统一组织招标拍卖挂牌出让的土地使用权脱离了政府统一市场管理。并且由于土地使用权在有限的范周内不规范处置，信息披露不充分，公开程度低，土地资产不能充分变现，易于损失政府土地收益，也易于损害产权人的权益。

　　经济适用住房管理不规范。经济适用住房实行划拨供地政策，初衷是尽快解决中低收入家庭的住房问题。但是很多地方存在着经济适用住房建设标准趋向豪华、销售价格接近商品房价格、销售对象控制不力等问题，“济贫”的经济适用住房在很大程度上成为富人投资置业的对象，违背了政策设计的初衷。特别是一些地区经济适用住房土地供应总量过大，由于这些地区土地市场需求有限，严重冲击了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让。

　　先行立项、先行选址定点确定用地者。实行经营性用地招标拍卖挂牌出让，核心是通过市场来确定用地者，如果通过先行立项和先行选址定点来确定用地者，实质上就排斥了市场竞争，就无法进行经营性用地招标拍卖挂牌出让。尽管现行制度对此已有明确规定，但有的地方仍在通过突击先行立项、先行选址定点来确定用地者，实际是用行政审批代替了市场配置，进而规避招标拍卖挂牌出让，个别地方甚至一天就突击先行审批立项70多个项目，直接影响经营性用地招标拍卖挂牌出让制度的落实。土地市场信息公开化程度不够。供地信息的充分公开，可以通过供给，创造有效需求，可以使工业等更多的土地采用挂牌等公开的市场方式供应，从而从根本上解决低价协议出让土地的问题。目前，土地市场信息公开的程度，远远不能满足市场的要求，直接影响了开发商对土地市场的准确判断和参与竞争，同时也不利于政府了解市场状况，引导投资方向，调控土地市场。

　　对违规违纪行为缺乏明确的处分规定。停止经营性用地协议出让、推行经营性用地招标拍卖挂牌出让是纪检监察关口前移、超前监督、源头治理腐败的治本之策。尽管从法规、政策、党纪、政纪方面，对禁止经营性用地协议出让都有了明确的规定，但是目前对在经营性土地招标拍卖挂牌出让中违法违纪行为的纪律处分方面国家尚缺乏明确规定，造成了事实上对该项制度执行中违法违纪行为的处分无据可依，不利于加强经营性土地招标拍卖挂牌出让制度的监督管理。

　　切实将市场配置作为从源头上防治腐败的治本之策，在更大程度上发挥市场配置土地资源的基础性作用

　　党的十六大提出：“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”当前土地市场配置中存在的问题，有的可以通过各级党委、政府和国土资源管理部门加大工作力度加以解决，如土地市场信息公开化程度不够，国土资源管理部门可以通过加强土地市场的公开信息制度建设，加大土地供应信息的披露力度来加以解决。而有些问题，则直接涉及防治腐败和党风廉政建设，必须在纪律上提出严格要求。只有提出明确的纪律要求，才能推进土地资源配置的市场化进程，才能从源头上防治腐败。

　　必须明确，实行经营性土地招标拍卖挂牌出让、规范协议出让行为，是各级党委、政府特别是党政一把手的责任。各级党委、政府必须转变观念，统一思想，提高认识，特别是各级党政一把手要亲自抓，负总责。坚决消除一切影响经营性土地使用权招标拍卖挂牌和规范协议出让的不利因素，建立健全并严格落实土地市场规范运行的各项基本制度。

　　必须强化政府对土地的集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。各类工业园、科技园、开发区用地必须由当地人民政府土地行政主管部门统一管理、统一供应。

　　必须加强划拨土地管理。原划拨土地?含军用土地?改变为商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性商服用地的，要统一由政府国土资源管理部门招标拍卖挂牌出让；司法裁决的划拨土地使用权处置必须进入土地有形市场公开交易。

　　必须加强经济适用住房管理。严格控制经济适用住房的土地供应总量，规范建设标准、销售对象和销售价格。对经济适用住房用地政策有两种方式。一种是沿用现在的做法，继续以划拨方式供地，但对供地总量、建筑户型、购买对象、销售价格必须进行严格的限制；另一种是取消划拨供地，由可享受经济适用住房的对象到市场上去买房、租房，由政府进行资金补贴。我们认为，第二种方式更符合市场经济原则。必须规范规划和计划管理。严禁以各种手段规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让，经营性用地不得通过先行立项、先行选址定点来确定用地者。土地使用权出让后，不得擅自改变规划条件，确需改变的，必须依法批准，并按市场价格补足差价。

　　必须加强土地市场的信息化建设。加大土地供应信息的披露力度，创造平等竞争的市场环境，提高资源配置效率。

　　必须完善规制。尽快制定经营性用地招标拍卖挂牌出让的法规和各项纪律处分规定，加强监管。冷宏志、雷爱先